ayudas de estado

La crisis ocasionada por el COVID-19 está teniendo un grave impacto para muchos sectores de la economía, lo que ha conllevado un incremento importante de las ayudas otorgadas por los gobiernos para paliar dicho impacto, en forma de subvenciones, avales, condonaciones de deudas o impuestos u otras medidas. En el caso de España, hemos informado recientemente de los diferentes regímenes de ayudas que han sido aprobados (las entradas se pueden consultar aquí, aquí, aquí y aquí).

Sin embargo, incluso en el escenario actual, las ayudas otorgadas por los Estados miembros no están exentas de controversia y pueden presentar importantes implicaciones para las empresas desde la perspectiva del derecho de la competencia.

La normativa de Ayudas de Estado

El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) declara la prohibición, con carácter general, de “las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones”. Las ayudas que no estan cubiertas por las exenciones establecidas deben ser notificadas por los Estados miembros a la Comisión Europea y autorizadas con carácter previo a su otorgamiento, pues, de lo contrario, serán calificadas como ayudas ilegales con arreglo a lo dispuesto en la normativa.

Si la Comisión contempla que una ayuda es ilegal, podrá ordenar su devolución por parte de la empresa beneficiaria. De hecho, si la ayuda, además de ilegal, resultase incompatible con el mercado común, distorsionando la competencia al favorecer a determinadas empresas, la Comisión estará obligada a recuperar dicha ayuda.

La Comisión dispone de un plazo de 10 años para ordenar la recuperación de la ayuda ilegal desde el momento en que fue concedida, pudiendo además exigir el pago de intereses.  

Esto puede colocar a una empresa beneficiaria de una ayuda ilegal en una posición muy sensible, pues la devolución íntegra de la ayuda y los intereses acumulados durante hasta diez años podría dañar la situación económica de la entidad.

En este sentido, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ya ha manifestado reiteradamente que el hecho de que el beneficiario de una ayuda ilegal e incompatible sea insolvente o esté sujeto a un procedimiento concursal no le exime de la obligación de devolverla (Asunto C-42/93, España c. Comisión), y, si la devolución fuese imposible debido a su situación financiera, deberá procederse a la liquidación de la sociedad (Asunto C-52/84, Comisión c. Bélgica).

Por otro lado, al igual que en otras áreas del derecho de la competencia, las empresas no tienen la posibilidad de solicitar la autorización de la ayuda a la Comisión Europea: solo pueden solicitar la autorización de una ayuda los Estados miembros, y en caso de que la Comisión decidiese cuestionar la validez de una ayuda ya concedida, será en principio el Estado miembro, y no la empresa, el que tendrá que defender la legalidad de la misma (si bien las empresas beneficiarias podrán personarse en la investigación).

Por ello, las propias empresas beneficiarias son las responsables de evaluar ex ante la legalidad de la ayuda que reciben, y resulta esencial verificar que las ayudas ofrecidas, en cualquier forma y por cualquier órgano o entidad del sector público, han sido autorizadas expresamente por la Comisión Europea o se encuentran cubiertas por una de las posibles exenciones previstas en la normativa de ayudas de Estado.

Las ayudas no notificadas

El riesgo es evidente en el caso de las ayudas no notificadas. El 4 de octubre de 2017, y como comentamos aquí, la Comisión Europea concluyó que Luxemburgo había concedido ayudas de Estado ilegales a la multinacional Amazon por valor de unos 250 millones de euros, a través del mecanismo de los tax rulings. Lo mismo había apreciado en agosto de 2016 en relación con los beneficios fiscales otorgados por la República de Irlanda a Apple, que en este caso alcanzaban los 13.000 millones de euros. Ambas empresas han recurrido las decisiones de la Comisión ante la jurisdicción europea.

Este último caso, en particular, pone de relieve que el riesgo potencial de incumplimiento de la normativa de Ayudas de Estado puede ser muy superior incluso que el de cualquier caso de antitrust. A diferencia de la normativa aplicable a acuerdos entre empresas o abuso de posición de dominio, no hay límite legal de la ayuda cuya devolución puede exigirse, y dado que se puede ordenar la devolución de la total cuantía de la ayuda, a la que se añaden intereses y un plazo de prescripción de diez años, las cuantías pueden resultar espectaculares (para ponerlo en perspectiva, la obligación de devolución a Apple de los 13.000 millones de euros obtenidos en beneficios fiscales es casi tres veces superior a la mayor sanción impuesta por la Comisión en su historia).

El riesgo de denuncia e impugnación: Ryanair contra todos

Además de lo anterior, la necesidad de realizar un examen detallado de la legalidad de la ayuda recibida se alza como fundamental también en la medida en que existe el riesgo de que competidores no beneficiarios puedan denunciar la concesión de la ayuda ante la Comisión Europea o, incluso, decidan impugnar una decisión de autorización de la propia Comisión ante el TribunalGeneral de la Unión Europea. Ejemplo de ello lo ofrece Ryanair, y las acciones que está llevando a cabo en el marco de las ayudas concedidas por distintos Estados miembros a las principales aerolíneas europeas en el marco de la crisis sanitaria.

El sector aéreo es uno de los más afectados por la crisis del COVID-19, con una caída esperada de la demanda en un 55% según la IATA. Por ello, los gobiernos europeos han lanzado diversos esquemas de ayudas para tratar de paliar el grave impacto ocasionado y mantener a flote el sector. En particular, y si bien se han autorizado medidas de ayuda a los propios aeropuertos (el 11 de abril la Comisión aprobó un plan belga por el que se aplazaba el pago por parte de los aeropuertos valones de las tarifas de concesión), las cantidades más importantes de apoyo estatal las están recibiendo las aerolíneas. Por ejemplo, el gobierno alemán ha otorgado un préstamo garantizado por el Estado a la aerolínea Condor y la Comisión ha aprobado una ayuda del gobierno francés de 7.000 millones de euros consistente en una garantía estatal y un préstamo de accionistas a Air France, con el objetivo de proporcionar liquidez urgente a la compañía.

En este contexto, el CEO de Ryanair, Michael O’Leary, ha remitido una carta a la comisaria europea de competencia, Margrethe Vestager, manifestando su disconformidad con la autorización de la moratoria en el pago de determinadas tasas e impuestos a aerolíneas con licencia francesa que ha sido otorgada por el gobierno de este país, y, de hecho, y como anunciaba en dicho comunicado, ha recurrido esta decisión ante la jurisdicción europea por considerar que las ayudas concedidas en el sector no respetan el marco comunitario. O’Leary cree que las medidas distorsionarán el panorama competitivo en los años venideros, permitiendo a las empresas escudarse en las ayudas para vender por debajo de coste y sostiene que las ayudas deberían estar disponibles para todas las aerolíneas de la UE “en proporción a su cuota de tráfico en el país en concreto”.

De igual modo, la compañía irlandesa también ha recurrido ante el Tribunal General un crédito otorgado por el gobierno sueco a la aerolínea SAS, al entender que vulneraría el principio de no discriminación consagrado en el Derecho de la Unión, ya que solo era accesible a las compañías aéreas con licencia de aviación expedida por el Estado sueco.

De hecho, el pasado 12 de mayo, O’Leary recalcó que para finales de verano Ryanair habrá llevado entre 10 y 15 casos de ayudas a competidores ante la jurisdicción europea.

Por otra parte, hace apenas unos meses, en agosto de 2019, la Comisión ordenó la devolución de una ayuda de más de ocho millones de euros concedida por el gobierno francés a la propia Ryanair, tras concluir en su investigación, iniciada a raíz de una denuncia presentada por un competidor, que los acuerdos de comercialización entre la Asociación de Promoción de los Flujos Turísticos y Económicos (Association de Promotion des Flux Touristiques et Economiques, APFTE) y Ryanair y su filial AMS, en virtud de los cuales la aerolínea y su filial recibieron pagos millonarios a cambio de promover Montpellier y sus alrededores como destino turístico en el sitio web de Ryanair, constituían una ayuda ilegal e incompatible con la normativa de la UE.

Por todo ello, y a pesar de las circunstancias excepcionales provocadas para muchas industrias por el COVID-19 y las medidas tomadas para controlarlo por los distintos Estados miembros, sigue siendo fundamental asesorarse bien en cuestiones de Ayudas de Estado a los efectos de evitar riesgos que, por su cuantía, tienen una importancia capital.

Autores: Marta Simón y Alexandre Picón

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